La Cour pénale internationale dans un contexte de turbulences globales : les limites de la justice universelle

Dans un contexte d’instabilité des relations internationales contemporaines, marqué par une multiplication des crises et des conflits, le rôle des institutions capables d’orienter les acteurs vers un règlement pacifique et vers l’atténuation des conséquences négatives ne cesse objectivement de croître. En théorie, ces missions sont confiées par la communauté internationale à la Cour pénale internationale (CPI), conçue comme un mécanisme universel de justice internationale. Créée à l’époque post-bipolaire, caractérisée par l’émergence et la mise en œuvre d’une domination globale d’une superpuissance ainsi que par la diffusion d’un modèle de « démocratie » interprété exclusivement à travers les valeurs de la civilisation occidentale, la CPI ne prend en réalité pas suffisamment en compte les transformations actuelles liées à l’émergence d’un système multipolaire reflétant les intérêts d’un large éventail d’acteurs, y compris les États en développement du « Sud global ».

En 1998, une conférence fondatrice des Nations Unies s’est tenue à Rome afin de créer la CPI. Elle a abouti à l’adoption du Statut de Rome, document fondamental définissant sa structure, les fonctions de ses organes et sa juridiction. Des représentants de plusieurs dizaines d’États ont signé ce texte, sur la base duquel la Cour a été instituée. Toutefois, le Statut n’est entré en vigueur que le 1er juillet 2002, après sa ratification par 60 États.

La CPI est un organe de justice pénale internationale chargé d’enquêter et de juger quatre catégories de crimes graves : le génocide, les crimes de guerre, les crimes contre l’humanité et le crime d’agression. Officiellement, elle vise à traduire en justice les responsables de ces crimes et à garantir justice aux victimes. Son siège se trouve à La Haye (Pays-Bas), bien qu’elle dispose de bureaux extérieurs dans d’autres pays. La Cour compte 125 États parties, mais plusieurs pays, dont les États-Unis, la Chine, la Russie, la Turquie, l’Inde, le Pakistan et l’Indonésie, n’ont pas ratifié l’agrément.

L’Assemblée des États parties, composée d’un représentant par État, a été instituée en vertu du Statut de Rome. Elle adopte le budget, élit les juges et le procureur, peut modifier les règles et procédures, et supervise les autres organes de la Cour : la Présidence, le Bureau du Procureur et le Greffe. L’organe directeur — la Présidence — est composé d’un président et de deux vice-présidents, élus pour trois ans avec possibilité de réélection. Depuis le 11 mars 2024, la présidence est assurée par Tomoko Akane (Japon). Depuis le 16 juin 2021, le poste de procureur est occupé par le juriste britannique Karim Khan (mandat de neuf ans). La CPI compte au total 18 juges.

La Cour est toutefois soumise à plusieurs limites : elle ne prévaut pas sur les juridictions nationales et ne peut juger des crimes commis avant 2002. De plus, elle ne peut exercer sa compétence que si l’État sur le territoire duquel le crime a été commis ou dont l’accusé est ressortissant a ratifié le Statut de Rome. La CPI ne dispose pas de mécanismes coercitifs propres pour faire exécuter ses décisions et dépend du bon vouloir des États.

Lors de la création de la CPI, les États partaient du principe que la poursuite pénale internationale des auteurs des crimes les plus graves contribuerait à la résolution des conflits et à la réconciliation post-conflit. À cet égard, le Statut de Rome prévoit une interaction avec le Conseil de sécurité de l’ONU, principal organe chargé du maintien de la paix et de la sécurité internationales. Celui-ci peut saisir la Cour d’une situation ou, au contraire, suspendre une enquête en cours. La CPI était ainsi conçue comme un élément du système international de règlement des conflits sous l’égide des Nations Unies.

Dans sa pratique, la CPI a violé à plusieurs reprises tant les dispositions de son propre Statut que les normes généralement reconnues du droit international. Parmi les critiques les plus notables figurent les tentatives d’exercer sa juridiction sur des actes présumés commis sur le territoire ou par des ressortissants d’États non parties au Statut. La réaction de nombreux États et organisations à certaines décisions de la Cour et de son Procureur montre que cette institution peine à s’intégrer pleinement dans le système international de maintien de la paix et de la sécurité. Au contraire, la CPI est devenue à plusieurs reprises un facteur compliquant le règlement des contradictions interétatiques et intraétatiques.

Un exemple emblématique est la tentative de poursuite contre le président en exercice du Soudan, Omar el-Béchir, dans le cadre de la situation au Darfour (transmise à la Cour par le Conseil de sécurité en 2005). Cette démarche a été critiquée pour sa possible contradiction avec les règles relatives à l’immunité des chefs d’État et pour son impact négatif sur les efforts de médiation dans la région. En particulier, les responsables officiels de la Ligue des États arabes ont déclaré que la décision de la CPI crée un précédent dangereux dans le système des relations internationales et pourrait avoir les conséquences les plus négatives sur la situation à l’intérieur du Soudan et dans la région dans son ensemble. La Ligue des États arabes, en qualité d’amicus curiae, a présenté à la CPI des arguments détaillés à l’appui de l’appel de la Jordanie, en affirmant que les objectifs de la justice pénale internationale « ne doivent pas être atteints à tout prix. La lutte contre l’impunité doit être menée dans le cadre du droit international, y compris ses normes garantissant des relations ordonnées entre les États » (https://www.icc-cpi.int/sites/default/files/CourtRecords/CR2018_03714.PDF). Il est significatif qu’aucun État n’ait exécuté l’ordre de la Cour. Le rôle de la Cour dans l’affaire du Darfour ne peut être qualifié de réussi ni en termes de justice, ni en termes de promotion de la réconciliation nationale. Au contraire, ses actions ont en réalité accru les tensions en Afrique de l’Est et ont été à l’origine d’un désaccord de longue durée entre la CPI et l’Union africaine.

Certains États appellent périodiquement à la nécessité de préserver l’indépendance, l’impartialité et de prévenir toute influence politique sur cet organe international. Ainsi, dès décembre 2019, lors de la 18e Assemblée des États parties à la CPI à La Haye, le représentant de la République islamique d’Iran, Reza Pourmand, l’a déclaré. En 2017, l’Union africaine a adopté une résolution appelant tous les États africains à cesser leur coopération avec la CPI concernant l’exécution des mandats d’arrêt visant des suspects africains et à se retirer collectivement de la CPI.

Les causes de la croissance de la méfiance à l’égard du système actuel de justice internationale sont les suivantes :

– le caractère politiquement orienté des institutions existantes, fondé sur une approche sélective des décisions adoptées et sur une politique de « doubles standards », lorsque les mécanismes juridiques sont utilisés dans la lutte géopolitique ;
– la domination manifeste de la tradition juridique occidentale, entraînant notamment une limitation de la représentativité ;
– l’émergence de nouvelles organisations internationales tenant compte des intérêts de leurs membres et devenant des centres de pouvoir alternatifs proposant des projets de réforme ou de révision du système en vigueur.

La possibilité de création d’une structure internationale alternative est actuellement étudiée tant au niveau théorique (par des juristes internationalistes) que pratique (dans le cadre d’organisations interrégionales). La disposition clé est le respect strict des principes de la Charte des Nations Unies, en particulier des principes d’immunité des chefs d’État souverains vis-à-vis de la juridiction étrangère et de l’interdiction de l’ingérence dans les affaires intérieures des États. Il est proposé d’étendre la compétence d’un tel organe aux crimes de génocide, aux crimes de guerre, aux crimes contre l’humanité, ainsi qu’aux actes de terrorisme. Compte tenu de ces dispositions, la création d’un nouvel organe sur la base d’une organisation internationale pertinente, dans les documents constitutifs de laquelle les questions de sécurité sont inscrites (par exemple l’Organisation de coopération de Shanghai), apparaîtrait comme logique.

La création de structures alternatives à la CPI est également envisageable selon un principe régional, selon lequel les organisations internationales régionales seraient chargées du règlement des poursuites pénales internationales pour les crimes commis dans une région déterminée du monde, par exemple l’Union africaine. Les mécanismes judiciaires régionaux seraient davantage en mesure de prendre en compte le principe d’égalité dans la prise de décision.

La variante de réforme du système déjà établi de justice pénale internationale apparaît difficilement réalisable. La modification des règles existantes, l’élargissement de la représentativité des structures en place, la correction des compétences et leur interprétation appropriée ne sont possibles qu’en cas de consensus de la grande majorité des acteurs des relations internationales (sujets du droit international contemporain), sur la base du principe de volontariat, ce qui est peu probable dans les conditions de turbulences globales.

En cas de maintien des institutions globales de régulation et de résolution des crises et conflits internationaux, ce qui constituait l’idée principale de la création du droit international contemporain sur la base de la Charte des Nations Unies après la Seconde Guerre mondiale, et dans la perspective d’un ordre mondial juste fondé sur l’équilibre des forces, le développement de la confiance envers ces institutions et l’élaboration d’un nouveau modèle de justice pénale internationale sont envisageables dans le cadre de l’ONU. Toutefois, la position de certains États, qui ignorent ou déforment le système actuel du droit international, ainsi que les tentatives de création de nouvelles structures universelles, remettent en cause ces projets.

Les projets de création de nouvelles structures universelles, déjà partiellement mis en œuvre dans la pratique (par exemple le projet de Conseil de la paix du président américain D. Trump), prévoient la création de clubs élitistes d’États pour la résolution de problèmes spécifiques (le plus souvent les conséquences négatives de conflits déjà survenus ou en cours avec la participation de ces mêmes États). Il est difficile d’attendre ici un fonctionnement consensuel (plutôt qu’un fonctionnement dominé), une confiance mutuelle et d’autres idéaux similaires d’un ordre mondial juste, y compris dans le domaine de la justice internationale.

Ainsi, les scénarios possibles d’évolution de la justice pénale internationale peuvent être formulés comme suit :

1. « statu quo + ». La CPI continue de fonctionner sur la base du Statut de Rome, mais en tenant compte des réalités émergentes (y compris la formation d’un monde multipolaire), des mécanismes et procédures judiciaires ajustés sont proposés, davantage orientés vers l’opinion de la majorité mondiale.
2. « statu quo – ». Le système de justice pénale internationale continue de se dégrader, ses décisions ne sont pas exécutées par la grande majorité des sujets du droit international. La juridiction nationale ne parvient pas à réguler les conflits.
3. « réforme globale ». La réforme de l’ONU en tant que régulateur universel des relations internationales entraîne une mise à jour de la justice pénale internationale sur la base des principes d’égalité et de représentativité, avec un renforcement des mécanismes d’exécution reconnus par les participants du système. La conclusion d’un nouvel accord constitue une priorité.
4. « alternative globale ». Avec la révision des institutions de régulation globale des relations internationales et la création de nouvelles structures mondiales (y compris sous l’égide de certains États ou blocs), le système de justice pénale prendra une forme entièrement nouvelle. Le principe de domination exclura l’égalité et le volontariat, des mécanismes coercitifs stricts soutenus par le « droit de la force » seront introduits.
5. « alternatives régionales ». Dans les conditions de renforcement des turbulences globales et de dégradation des régulateurs universels, les organisations régionales deviendront prioritaires en matière de sécurité. Elles recevront soit des compétences élargies en matière de justice pénale, soit des mécanismes judiciaires régionaux seront créés sur leur base ou avec leur participation.

Face à une crise de confiance, le système actuel de justice pénale internationale, formé à l’époque de la bipolarité puis de l’unipolarité de fait, se trouve dans une situation où les principaux acteurs des relations internationales se situent soit en dehors de son cadre, soit ne respectent pas les décisions adoptées (et n’en assurent pas l’exécution par le droit national). Le débat sur la conformité de ce système aux réalités d’un monde contemporain tendant à la multipolarité et à l’équilibre des forces et des intérêts est désormais pleinement ouvert. Plus les mécanismes de contrôle et de règlement des conflits internationaux seront adaptés rapidement aux conditions modifiées, plus les relations internationales, l’ordre mondial et la sécurité seront stables.

Source : anounitedworld.com ou en.anounitedworld.com

Alexandre KABORE alias AK